बलियो स्थानीय तह संविधान र संघीयता रक्षाको आधार
संघीयता नै वर्तमान संविधानको मूल मर्म हो । त्यसकारण संविधानको सफल कार्यान्वयनका निम्ति स्थानीय सरकारलाई संविधान संशोधन गरेर भए पनि थप अधिकार सम्पन्न पार्न जरुरी छ ।
मेजर कुमार राई
नेपालको संवैधानिक इतिहास धेरै लामो छैन । लगभग सत्तरी वर्षको अन्तरालमा मुलुकले पाएका ७ वटा संविधानलाई नियालेर हेर्दा छोटो समयमा धेरै ठूला ऐतिहासिक परिवर्तनहरूको साक्षीको रूपमा संविधानहरू जारी हुँदै आएको देखिन्छ । नेपाली जनताले परिवर्तनको आकांक्षा राखेर २००७ साल देखि सुरू गरेको राजनीतिक परिवर्तनको आन्दोलन २०७२ सालको संविधानसम्म आउँदा सुनकोसीमा धेरै पानी बगिसकेको छ ।
कुनै पनि राजनीतिक परिवर्तनले विद्यमान राजनीतिक मूल्य, मान्यताहरूलाई विस्थापित गर्दै नवीन मूल्यहरूको प्रतिस्थापन गरेको हुन्छ । यी मूल्यहरू संविधानमार्फत प्रतिबिम्बित तथा स्थापित हुन्छन् । संवैधानिक प्रावधानहरूको अभ्यासले संविधानलाई जीवन्तता प्रदान गर्छ भने विधायिकी विवेकको प्रयोगबाट अझ परिष्कृत तथा गतिशील हुँदै जान्छन् । तर नेपालको संवैधानिक अभ्यास ठीक त्यसैको विपरीत देखिन्छ ।
नीति निर्माताहरूले संविधानलाई केवल एक दस्तावेजको रूपमा मात्र हेरिदिँदा संवैधानिक मूल्यहरुको पक्ष ओझेलमा पर्दै आएका थिए । यसैको फलस्वरूप नेपालमा नागरिक आन्दोलनले कहिले पनि दिगो रूपमा विश्राम लिन पाएन र दोस्रो जनआन्दोलनसम्म आउँदा मुलुकले शासकीय स्वरूपको सवालमा अग्रगामी निर्णय गरिसकेको थियो ।
नेपालको शासकीय संरचनामा आमूल परिवर्तन गर्दै नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ मा नेपाल एक धर्मनिरपेक्ष, समावेशी तथा संघीय लोकतान्त्रिक राज्य हो भनी परिभाषित गरियो । तर नयाँ संविधान निर्माण गरेर संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको सञ्चालन गर्न पहिलो संविधान सभाको अवसान हुँदै दोस्रो संविधानसभासम्म पर्खिनुपर्यो ।
२०७२ साल असोज ३ गतेका दिन जारी भएको नेपालको संविधानले देशलाई विधिवत् रूपमा संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रतर्फको दिशा निर्देश गर्यो । राज्य पुनर्संरचनाद्वारा विगतको केन्द्रीकृत र एकात्मक शासकीय स्वरूपलाई संविधानको धारा ५६ बमोजिम नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तह हुने गरी तीन तहमा रूपान्तरण गरियो ।
संविधानमा व्यवस्था भएअनुरूप माघ ७, २०७४ अगावै स्थानीय तहका साथै प्रदेशसभा र प्रतिनिधिसभाको निर्वाचन गर्ने सन्दर्भमा सर्वप्रथम स्थानीय तहको निर्वाचन तीन चरणमा सम्पन्न गरियो । उन्नाइस वर्षपछि सम्पन्न गरिएको स्थानीय तहको निर्वाचनबाट निर्वाचित भई स्थानीय सरकारको नेतृत्व गर्ने पहिलो जनप्रतिनिधि हुने ऐतिहासिक अवसर प्राप्त भयो ।
जनताको उत्साहपूर्ण सहभागितामा गाँउ(गाउँमा सिंहदरबारको नारालाई वास्तविकतामा परिणत गर्ने प्रयासमा पहिलो कार्यकालसमेत सम्पन्न भइसकेको अवस्था छ । भनिन्छ विचार सापेक्ष हुन्छन् भने अनुभूति सत्य । यसै सन्दर्भमा नेपालको संघीयता कार्यान्वयन गर्न जनताको सबैभन्दा नजिक भएर काम गर्ने स्थानीय सरकारको प्रमुखको हैसियतले मेरो पहिलो कार्यकालको अनुभव साट्ने प्रयास गरेको छु ।
संघीयता दुई वा दुईभन्दा बढी तहमा राज्यशक्तिको बाँडफाँट गरी शासन सञ्चालन गर्ने प्रणाली हो । नेपालको संविधानले स्थानीय तहलाई पनि छुट्टै शासकीय तहको मान्यता प्रदान गरेको छ । यो व्यवस्था धेरै अर्थपूर्ण छ । किनभने लामो समयको लोकतान्त्रिक परम्पराबाट दीक्षित छिमेकी मुलुक भारतमा समेत स्थानीय तहलाई संवैधानिक मान्यता प्राप्त छैन । यस अर्थमा नेपालको संघीयता विशिष्ट प्रकृतिको छ ।
संविधानमानै राज्यशक्तिको बाँडफाँटको व्यवस्था भई स्थापना भएका स्थानीय तहहरूले वास्तविक रूपमा नै घर(घरमा सिंहदरबारको नारालाई आत्मसात् गरेको छ । राज्यशक्तिको प्रयोग सम्बन्धमा विधायिकी, कार्यपालिकीय तथा न्यायिक अधिकारको प्रयोगको रूपमा बुझिन्छ ।
राजनीतिक संघीयताको पक्ष
संघीयता कार्यान्वयन एक राजनीतिक विषय हो । यसअन्तर्गत राज्यको पुनःसंरचना, निकायहरूको स्थापना, विधि र प्रक्रियाको स्थापना, अन्तरतह समन्वय, सहकार्य एवं विवाद व्यवस्थापनका विषयहरू पर्छन् ।
यस सन्दर्भमा राज्यको पुनःसंरचनाको कार्य सम्पन्न भएको छ । १ संघ, ७ प्रदेश , ७५३ स्थानीय तह, ७७ जिल्ला समन्वय समिति संरचनाको स्थापना भएको छ । यद्यपि ५ वर्षको अभ्यासमा जिल्ला समन्वय समितिको भूमिकालाई पुनः परिभाषित गर्न आवश्यक देखिएको छ । संविधानअनुसार निर्वाचनबट तीनै तहमा सरकार गठन भई संघीयताको अभ्यास भई रहेको भएता पनि विगतको घटनाहरूबाट हामीले पाठ सिक्न नसकेको कुरा संघीय सरकारमा बारम्बारको नेतृत्व परिवर्तनबाट पनि स्पष्ट भएको छ । यहि समस्या प्रदेशमा पनि झन् गम्भीर रूपमा देखा परेको छ ।
स्थानीय तहमा राजनीतिक स्थायित्वको बलियो संवैधानिक प्रबन्धका कारण राजनीतिक तथा नीतिगत स्थायित्व एवं निरन्तरता कायम रहेको पहिलो पाँच वर्षको अभ्यासबाट प्रमाणित भएको छ । संविधान कार्यन्वयनका लागि आवश्यक संघीय, प्रादेशिक तथा स्थानीय कानुन तर्जुमा तथा संविधानअनुकूल संशोधनको काम जारी रहेको छ । यद्यपि संविधान कार्यान्वयनमा महत्त्वपूर्ण भूमिका बोकेका विषयक्षेत्रहरूसँग सम्बन्धित कानुनहरू खासगरी संघीय निजामती ऐन, शिक्षा ऐन हालसम्म पनि जारी हुनसकेको छैन । यसले गर्दा नीतिगत अन्योलता र कार्यक्षेत्रगत अस्पष्टताका कारण अधिकार प्रयोगको विषयमा दोहोरोपन एवं विवादसमेत देखिएको छ ।
मुख्यतः शिक्षासम्बन्धी अधिकारको प्रयोगको सन्दर्भमा हाल अदालतमा विचारधीन मुद्दाहरूले यसलाई थप पुष्टि गरेको छ । संविधान तथा तीन तहको अन्तरसम्बन्धसम्बन्धी ऐन, २०७७ ले अन्तरतह समन्वयका लागि राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, अन्तर प्रदेश परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद्, जिल्ला समन्वय समितिजस्ता समन्वयकारी संयन्त्रहरूको व्यवस्था गरेको छ । तर संघीय सरकारले यस प्रकारका समन्वयकारी संरचनाहरूलाई प्रभावकारी बनाउनेतर्फ खासै ध्यान दिन सकेको छैन । राष्ट्रिय समन्वय परिषद्को पहिलो बैठक २०८० सालमा मात्र बस्न सकेको अवस्थाले पनि समन्वयतर्फ संघीय सरकारको प्राथमिकतालाई दर्साउँछ । संघीयता कार्यान्वयनमा राजनीतिक प्रतिबद्धताको ठूलो महत्त्व रहेको हुन्छ । पहिलो पाँच वर्षमा संघीय सरकारको कार्यप्रणाली अधिकार ओगट्ने वा अधिकार तलका तहसम्म पुर्याउने बीचको अन्योलतामा बितेको देखियो । हाल आएर आर्थिक अनुशासन, यो वा त्यो नाममा अधिकारमाथि नै केन्द्रित गर्नुपर्छ भन्न मतले बल प्राप्त गर्दै अर्को दुर्भाग्यको सूचकको रूपमा देखा पर्दै आएको छ ।
प्रशासनिक संघीयताको पक्ष
विगतको एकात्मक स्वरूपको प्रशासकीय संरचनालाई रातारात संघीय व्यवस्थाबमोजिम रूपान्तरण गर्न सम्भव भएन होला, त्यसका लागि न्यूनतम संघीयता कार्यान्वयन योजना, रणनीति, कार्ययोजनासमेत आवश्यक थियो होला । तर देशले योजना बनाएर संघीयतामा गएको नभई संघीयतामा गइसकेपछि मात्र योजना— ऐन, नियम, कानुन, कार्यविधि आदि निर्माण गर्न थालेको कुरा सत्य हो ।
हतारमा बिना कुनै पूर्वयोजना कार्यकारी अधिकृतहरू खटाएर स्थानीय तहको नामको बोर्ड राखेर सांकेतिक रूपमा मुलुक संघीयतामा त प्रवेश गर्यो । तर त्यसले हाम्रो योजना तथा प्रणालीको हविगत उदाङ्गो बनाएको छ । संघीयताको मान्यता बमोजिम पनि सबैभन्दा पहिले अधिकार माथिल्लो तहबाट तल्लो तहमा निक्षेपण हुन्छ, त्यसपछि उक्त अधिकार प्रयोग गर्न आवश्यक वित्तीय साधन र कार्य सञ्चालन गर्ने प्रशासनिक संयन्त्र । यद्यपि नीति निर्माताहरुले यसतर्फ पूर्वतयारी नगरेको हुँदा मात्र कार्यकारी अधिकृत तथा लेखापालको भरमा स्थानीय तह चलेको अवस्था थियो । कार्य जिम्मेवारीअनुसार प्रशासनिक संयन्त्रको व्यवस्थापन हुन नसक्दा हाल पनि स्थानीयतहहरूमा कर्मचारीको अभाव छ ।
तसर्थ संविधानले स्थानीय तहलाई प्रदान गरेको राज्यशक्तिको प्रयोग गर्ने सन्दर्भमा स्थानीय तहले सबै कुरा सून्यबाट सुरु गरेको कुरा अतिशयोक्ति नहोला । सुरुवातमा आवश्यक संरचना नभएरै कडा चुनौतिको सामना गर्न पर्यो । स्थानीय तहमा सडक, बिजुली, ईन्टरनेटदेखि लिएर कार्यालय सन्चालन गर्नका लागि एउटा गतिलो कोठा समेत नभएको परिवेशबाट सुरुवात गर्नु आफैंमा चुनौतिपूर्ण थियो । त्यसमाथि जनताका असिमित आवश्यकता र माग पुरा गर्न हामीसँग सिमित स्रोत साधन मात्रै थियो जुन समस्या आज सम्म पनि छ । तीन तहको संरचना निर्माण गर्ने राज्यले स्थानीय तहलाई हेर्ने दृष्टिकोण कति पूर्वाग्राही छ भन्ने कुरा वर्तमान प्रस्तावित शिक्षा ऐन र संघीय निजामती सेवा ऐनमा समेत प्रष्ट झल्किएको छ ।
वित्तीय संघीयताको पक्ष
राज्यले संविधानको अपव्यख्या गर्दै स्रोत साधनदेखि अधिकार समेत केन्द्रमै राख्न उद्धत भएको देख्न सकिन्छ ।वित्तीय संघीयताको सिद्धान्त अनुसार संविधानमा दिइएको अधिकारको प्रयोग गर्न स्पष्ट वित्तीय अधिकार समेत प्रदान गर्नु पर्दछ । तथापि स्थानीय तहलाई प्रदान गरिएको अधिकार, कार्य जिम्मेवारी एवम् उक्त जिम्मेवारीलाई वहन गर्न आवश्यक वित्तको व्यवस्थापनबीच ठूलो अन्तर देखिएको छ । संघीय, प्रदेश कानूनले संघ र प्रदेशबाट प्राप्त हुने वित्तीय समानीकरण, सशर्त , समपुरक तथा विशेष अनुदानका मापदण्डहरूमा जुन व्यवस्थाहरू गरेका छन् ती व्यवस्थाहरू अहिलपनि एकात्मक मानसिकताबाट ग्रस्त छन् ।
जस्तै शुत्रमा आधारित अनुदान प्रणालीमा प्रत्येक स्थानीय तहको वास्तविकता तथा मागलाई बिर्सेर एकै डालोमा हालेर जोख्ने प्रवृत्ति हावी छ। सानो बच्चा जन्मेपछि बच्चाको नाप अनुसार कपडा होइन की कपडा अनुसार बच्चालाई जबर्जस्ती लाइदिने ऊखान चरितार्थ हुनु र यसबारे पुनरावलोकनको कुनै काम नहुनुले केन्द्रिकृत मानसिकतालाई दर्शाउछ ।राज्यले बुझ्न के जरुरी छ भने वास्तविक रुपमा बलियो र सबल हुनु पर्ने जनता हो न कि संघ वा प्रदेश । किनकी जनताका सबैभन्दा नजिकको सरकार भनेकै स्थानीय सरकार हो भने स्थानीय सरकार भनेको केन्द्र सरकारको बलियो पुल पनि हो ।
यदि राज्यले स्थानीय तह लाई मध्यनजर राखेर जनताको आधारभूत आवश्यकता र विकास निर्माण कार्यलाई प्राथमिकता नदिने हो भने चाँडै नै संघीयता प्रति विश्वास गुम्ने र वर्तमान संविधान नै असफल हुने निश्चित छ । वर्तमान संविधान १० वर्षे महान जनयुद्ध, जन आन्दोलनको पृष्ठभूमि र हजारौँ नेपाली जनताका सहादत र बलिदानको रगतले कोरिएको उपलब्धी हो । यो उपलब्धिको रक्षा गर्न हरेक राजनीतिक दलदेखि जनताका समेत कर्तव्य हो । जनतालाई समृद्ध बनाउन सहिदको बलिदानले कोरिएको संविधान र यसैको जगमा उभिएको संघीयतालाई रक्षा गर्न निम्न कुराहरु आवश्यक देखिन्छः
९१० संघीयतालाई जगदेखि नै मजबुत बनाउन स्थानीय तहलाई अधिकार सम्पन्न बनाउनु आवश्यक पर्दछ ।
९२० स्थानीय तहको एकल अधिकारमा सुनिश्चित गरिएको संविधानका अनुसूची ८ मा उल्लेखित अधिकारहरुमा केन्द्र सरकारको हस्तक्षेप नगर्ने ।
९३० संविधानको धारा २२६ मा स्थानीय तहलाई दिइएको कानुन निर्माण गर्ने अधिकारमा प्रदेशको हस्तक्षेप बन्द गर्ने ।
९४० संविधानको धारा ६० ९५० अनुसार राजश्व बाँडफाँड गर्दा पहिलो शर्त अर्थात स्थानीय तहको आवश्यकताको आधारलाई प्राथमिकता दिईनु पर्दछ । दुर्गम भेगका स्थानीय तहामा काम गर्ने राष्ट्र सेवक कर्मचारीलाई विशेष सेवा सुविधाको व्यवस्था गरिनु पर्दछ ताकी सुगमतर्फ सरुवाको क्रम रोकिन सकियोस् ।
९५० वर्षौ सम्म दरबन्दी रिक्त रहेको पालिकामा तत्काल प्रदेश लोक सेवा आयोगले कर्मचारी पदपूर्ति गर्न तदारुकता देखाउनु पर्दछ ।
९६० स्थानीय सरकारको कार्यपालिकाद्वारा जनताका लागि गरिएको नीतिगत निर्णयलाई पनि संघ र प्रदेशको सरकारको निर्णय सरह मान्यता दिईनुपर्छ ।
९७०अनावश्यक रुपमा अख्तियार, म।ले।प। जस्ता संघीय इकाइद्वारा स्थानीय तहबारे भ्रम सिर्जना हुने गरी हस्तक्षेपपूर्ण कार्य गर्ने प्रवृत्ति बन्द गरिनु पर्दछ ।
९८० स्थानीय तहको एकल अधिकारको सूचीमा सूचिकृत नापी र मालपोत यथाशीघ्र स्थानीय तहमा लैजानु पर्दछ । ९९० स्थानीय तहलाई थप वित्तीय अधिकार प्रदान गरिनु पर्दछ । स्थानीय तहका अधिकारहरु संविधानमा केबल सजाउनका लागि मात्र राखिन हुन्न ।
९१०० संधिनाको धारा २३२ र धारा २३५ को मर्म विपरित संविधानको कुनै पनि हालतमा संघ र प्रदेश कानुन बनाईनु हुन्न ।
वास्तवमा भन्ने हो भने, केबल स्थानीय सरकार मात्र संघीयताको पर्याय बनेको छ । कोभिड महामारीको बेलामा सम्पूर्ण संघीय र प्रदेशस्थित कार्यालयहरु बन्द रहँदा स्थानीय सरकार मात्र जनतासँग रहेर काम गरेको जगजाहेर नै छ ।
संसदीय राजनीति दलदलमा फसेर सरकार गिर्ने र सांसद किनबेच हुने खेलमा लागेकै कारण दुवै माथिल्ला तहका सरकार अस्थिर र संक्रमणकालिन जालोमा रुमलिरहँदा स्थानीय सरकार मात्र स्थायी रुपमा जनताको सारथी बनेर सबैभन्दा तल्लो तहमा रहेर काम गर्दै विकास र परिवर्तनको आशाको किरण जनतामाझ अविच्छिन्न रुपमा छरिरहेको कुरा सम्पूर्ण जनताका आँखा अगाडि छर्लङ्ग छ ।
अन्तमा, संघीयता नै वर्तमान संविधानको मूल मर्म हो । त्यसकारण संविधानको सफल कार्यान्वयनको निम्ति स्थानीय सरकारलाई संविधान संशोधन गरेर भए पनि थप अधिकार सम्पन्न पार्न जरुरी छ । अनगिन्ती अभाव, दबाब र समस्याका बाबजुद पनि हजारौ चुनौतिहरुसँग लड्दै जनताको माझमा रहेर स्थानीय तहमा काम गर्दै गर्ने म जस्ता धेरै जनप्रतिनिधहरु र राष्ट्र सेवक कर्मचारी नै वर्तमान संविधान कार्यन्वयनका योद्धा हौं
